Das System Freihänder: Viel Optimierungspotenzial

Die Bundesverwaltung ist nicht schuld daran, dass derart viele IT-Aufträge freihändig vergeben werden. Schuld trägt ein System, das kurzfristiges Denken belohnt und Abhängigkeiten schafft.

» Von Fabian Vogt , 23.05.2016 16:04.

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Seit Insieme ist einer breiten Öffentlichkeit bewusst, dass IT-Aufträge der öffentlichen Hand teilweise ohne Wettbewerb vergeben werden. WTO-Richtlinien erlauben die sogenannten freihändigen Vergaben – in Ausnahmefällen. Eine Studie der Uni Bern zeigt nun auf, dass von Ausnahmen keine Rede sein kann: Auf der Beschaffungsplattform Simap wurden seit 2008 rund 2600 IT-Projekte der öffentlichen Hand mit einem Gesamtwert von 9 Milliarden Franken publiziert. Lediglich 1384 dieser Projekte wurden öffentlich ausgeschrieben. Ausgerechnet die zentrale Bundesverwaltung macht die schlechteste Figur. Sie hat seit 2008 von 956 IT-Aufträgen 564 freihändig vergeben. Mehr als 60 Prozent. Rund 1 Milliarde Franken flossen so ohne Wettbewerb direkt an die Anbieter. Das ist besonders auffällig, weil die Freihänderquote in anderen Beschaffungsbereichen (beispielsweise Strassen und Tunnelbau) bei 16 Prozent liegt.

Hier polemisch zu werden, ist einfach. Schliesslich geht es um Steuergelder, von denen der Bürger nicht erfährt, wie sie ausgegeben werden. Aber Polemik will eigentlich niemand, abgesehen von einigen Journalisten und Parlamentariern. Gewünscht ist ein funktionierendes System, in dem Steuergelder sinnvoll eingesetzt werden, Anbieter wirtschaftlich günstige Lösungen herstellen und die öffentliche Hand mit moderner IT versorgt wird. Doch ein solches System einzuführen braucht Umdenken an verschiedenen Orten. Bei Auftraggebern, Lieferanten und Politikern.

Zu viele Abhängigkeiten

Warum wird in der IT derart viel freihändig vergeben? Das liegt zu grossen Teilen daran, dass die Beschaffung von IT sehr komplex ist. Wer ein Haus baut und nach zehn Jahren das Scharnier einer Türe auswechseln muss, kann irgendeines nehmen. Bei einst beschaffter Software hingegen müssen sämtliche Nachfolgesysteme mit dieser kompatibel sein. Eine derart langfristige Planung von Bundesstellen zu erwarten, käme einem Angriff auf das vorherrschende System in Bern gleich. Darin muss nämlich jeder Amtsdirektor schauen, wo er bleibt. Kann ein Mitarbeiter erklären, dass er mit neuer Software produktiver und kostengünstiger arbeiten könnte, erhält er von seinem Vorgesetzten in der Regel das dafür benötigte Geld. Wie sich die Software in die bisher IT-Landschaft eingliedert oder welche Abhängigkeiten zum Lieferanten entstehen, ist egal. Die Resultate müssen heute stimmen, nicht in zehn Jahren. Werden Jahre später die Abhängigkeiten - in der Regel weil das Parlament aufschreit - abgeschafft, gilt das als Erfolg. Aber praktisch kein Politiker fragt nach, wie die Abhängigkeiten entstehen konnten.

Die Bundesverwaltung vergibt nicht absichtlich derart viele Freihänder. Sie hat oftmals keine andere Wahl, weil zu Beginn falsch geplant wurde. Ein ERP-System über vier Jahre auszuschreiben, ergibt beispielsweise schlichtweg keinen Sinn. Unter Garantie wird im fünften Jahr der Anbieter ein sehr teures Update anbieten, ohne dieses er die Sicherheit des Systems nicht mehr gewährleisten kann. Weil eine neue Ausschreibung weit teurer wäre, wird die freihändige Vergabe gewählt. Wesentlich vernünftiger wäre es, in der Ausschreibung Optionen über die gesamte Lebensdauer eines Systems einzubauen.

Für die langfristige und departementsübergreifende IT-Planungen ist das Informatiksteuerorgan des Bundes (ISB) zuständig. Oft wird gefordert, dieses müsse durch Standardisierungen Abhängigkeiten von Lieferanten reduzieren. ISB-Chef Peter Fischer entgegnet den Kritikern: «Standardisierungen werden in den Bereichen umgesetzt, wo bundesweit ähnliche Anforderungen bestehen. In unserer heterogenen Landschaft ist beispielsweise bei den  Fachanwendungen eine Standardisierung weder immer sinnvoll noch ausserhalb des Lebenszyklus wirtschaftlich. Wir sprechen von rund 3000 Anwendungen, die in der Bundesverwaltung im Einsatz sind. Dass wir als ISB  bei der dezentralen Zuständigkeit und Architektur stets rechtzeitig Synergien erkennen, ist ohne die aktive Unterstützung durch die Departemente und Ämter nicht möglich». Bei den zentral geführten Standarddiensten sei jedoch bereits standardisiert worden. Für die weiteren Schritte der Standardisierung sei die Zusammenarbeit mit den Departementen und Ämtern notwendig, indem diese im Bereich der Architektur und des Portfolios ihre Hausaufgaben erledigen.

Aufwendiges Verfahren

Nebst der langfristigen Planung scheint das zu komplexe und aufwendige Ausschreibungsverfahren ein Grund für die vielen Freihänder zu sein. Ein Dorn im Auge ist vielen Beteiligten die WTO-Schwelle von 230 000 Franken. Aufträge mit höheren Volumen müssen eigentlich öffentlich ausgeschrieben werden, Sonderfälle ausgenommen. Doch Firmen müssen oft einen hohen Initialaufwand auf sich nehmen, um ausschreiben zu können. Das können 30 bis 50 Prozent des erwartbaren Umsatzes sein, ohne sicher zu sein, dass man den Auftrag erhält. Ist der Vertrag deshalb nicht mehrere Millionen Franken schwer, macht das wirtschaftlich gerade für kleinere Unternehmen kaum Sinn. Dabei wären KMU als Lieferanten der Bundesverwaltung nicht nur aus ökonomischen Gründen sinnvoll. Bei kleinen Anbietern ist die Gefahr auf Abhängigkeiten geringer als bei Grossfirmen, sie gehen tendenziell auch individueller auf Kundenwünsche ein. Da die WTO-Schwelle nicht nur in der Schweiz gilt und sobald nicht geändert wird, braucht es Mittel, um KMUs zu ermutigen, offensiver an Ausschreibungsverfahren teilzunehmen. Eine Idee dazu präsentiert Matthias Günter, IT-Unternehmer und Präsident von /ch/ open: «Werkverträge auszuschreiben, ist für alle Beteiligten sehr aufwendig. Mit der Verwendung selektiver Verfahren und einer Entschädigung der Firmen in der zweiten Runde wie bei Architekturwettbewerben und Kommunikationskonzepten würde ein Anreiz geschaffen, den Gesamtaufwand für alle Beteiligten auf maximal 10 Prozent des Volumens zu begrenzen». Durch einfache (und einfach auszuschreibende) Rahmenverträge mit Minitenders und vielen kleinen Losen könnten weit mehr Firmen als bisher die Chance zum Mitbieten ergreifen. Das passe sowieso besser zu den neuen agilen Methoden.

Das für Ausschreibungen zuständige Bundesamt für Bauten und Logistik sieht die Freihänder-Situation im IT-Bereich pragmatisch. Man würde sich an geltende Bestimmungen halten und seien diese erfüllt, seien freihändige Vergaben rechtskonform. Seit Insieme habe es aber auf verschiedenen Ebenen gewisse Sensibilisierungen gegeben und es würden Optimierungen angestrebt. Unter anderem sei am 1. April 2016 die «Weisung über die harmonisierten Beschaffungsprozesse» in Kraft getreten. Dadurch sind alle dezentralen Vergaben nach dem grundsätzlich gleichen Ablauf durchzuführen. Ob dadurch die Freihänderquote im IT-Bereich runtergeht, wird sich zeigen.

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